Septiembre, 2021
Vol. 5, No. e
e-ISSN: 2602-8247
https://doi.org/10.53877/rc.5.e.20210915.08
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mcrevistas@gmail.com
INCIDENCIA DE ENMIENDAS CONSTITUCIONALES EN LA
AUDITARÍA A LA GESTIÓN DE LAS ORGANIZACIONES
PÚBLICAS ECUATORIANAS
INCIDENCE OF CONSTITUTIONAL AMENDMENTS ON THE
AUDIT OF THE MANAGEMENT OF ECUADORIAN PUBLIC
ORGANIZATIONS
Pablo Domingo Vilela Mera
1
Elizabeth Jacqueline Govea Robinzón
2
Gabriela Elizabeth Vilela Govea
3
Recibido: 2021-05-05/ Revisado: 2021-06-04 / Aceptado: 2021-07-10 / Publicado: 2021-09-15
RESUMEN
La auditoría de gestión en el sector público, examina las actividades de sus entidades
a través de procesos que valoran el uso eficiente, efectivo y eficaz de sus recursos,
informando sus resultados con recomendaciones para la toma de decisiones; acción
que según la Constitución de 2008, pertenece a la Contraloría según los Art. 211 y
212, que fueron enmendados por la Asamblea en 2015, eliminándole esta función,
para evitar duplicidad de trabajos entre organismos, lo que se convirtió en el problema
de esta investigación y el objetivo fue conocer sus incidencias, pese a que en 2018 la
Corte Constitucional con sentencia No 18 declaró su inconstitucionalidad, publicada
en 2019. La metodología consistió en organizar los materiales según el objetivo del
trabajo y se los clasificó por fuentes y documentos requeridos, considerando su
pertinencia, exhaustividad y actualidad; los métodos utilizados fueron: inductivo-
deductivo, histórico-lógico y analítico-sintético para comprender sus causas y
determinar sus incidencias, teorizado con investigación bibliográfica. El impacto legal
negativo en las funciones de control por efecto de las enmiendas es el resultado del
1
Doctor en Ciencias Contables y Financieras (Ph.D). Universidad Técnica “Luis Vargas Torres”. Ecuador. E-mail:
pd_vilela@hotmail.com / ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4179-8181
2
Doctora en Ciencias Contables y Financieras (Ph.D). Universidad Técnica “Luis Vargas Torres”. Ecuador. E-mail:
yaqui–63@hotmail.com / ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4502-8264
3
Magíster en Economía con énfasis en Administración de Empresa. Escuela Superior Politécnica del Litoral.
Ecuador. E-mail: gababu-85@hotmail.com / ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1480-1680
Forma sugerida de citar: Vilela-Mera, P. D., Govea-Robinzón, E. J. y Vilela-Govea, G. E. (2021). Incidencia de
enmiendas constitucionales en la auditaría a la gestión de las organizaciones públicas ecuatorianas. Retos de la
Ciencia. 5(e). 87-102. https://doi.org/10.53877/rc.5.e.20210915.08
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trabajo, dejándose de realizar 247 exámenes en ese período; discusión que demandó
mayor control a la gestión, por el nivel de colusión imperante en el país.
Palabras claves: incidencia, enmienda, constitución, auditoría de gestión,
organizaciones públicas.
ABSTRACT
The management audit in the public sector examines the entities’ activities through
processes that assess the efficient use of its resources, reporting the results with
recommendations for decision-making. The Constitution of 2008, Articles 211 and 212,
defined that this action belongs to the comptroller's office. However, the Constitution
was amended in 2015 by the Ecuadorian Assembly, to eliminate this action to avoid
duplication of work between organizations. This study focuses on this problematic to
determine its incidents, even though in 2018, the Constitutional Court declared its
unconstitutionality, with judgment No. 18, published in 2019. The methods utilized in
this study consist of the organization of materials, and their classification by sources
and required documents, considering their relevance, completeness, and timeliness.
Then the inductive-deductive, historical-logical, and analytical-synthetic methods were
carried out to understand the causes and incidences compared to previous studies
findings. The opposing legal impact on the control functions, because of the
amendments, is the result of the work leaving 247 examinations in that period. The
result was a discussion that demanded greater control from the management due to
the general level of cooperation in the country.
Keywords: incidence, amendment, constitution, management audit, public
organizations.
INTRODUCCIÓN
La Constitución es el instrumento legal que permite la organización de las diferentes
leyes y normas que rigen las actividades internas y externas de un estado, legalmente
reconocido por la Organización de las Naciones Unidas - ONU, basada en los
preceptos de un sistema constitucional que tiene los mismos conceptos y lenguajes
comunes generalmente aceptados.
Actualmente asistimos a la época de la internacionalización del derecho
constitucional como consecuencia de los procesos de integración mundial, regional y
subregional, así como, de convergencias entre países con iguales modelos y sistemas
de desarrollo, empujados por los efectos de la globalización de la economía; por lo
que, se observa una teoría constitucional común ajustada a las visiones políticas de
sus actores más representativos que orientan a los miembros de la sociedad.
Los asuntos constitucionales nacieron de los hechos históricos y políticos de la
sociedad organizada, que ha servido para relievar los procesos sociales coyunturales
vividos que aleccionaron su futuro, los cuales surgieron con las diferentes culturas y
naciones del mundo en la edad media y contemporánea, con cimientos de
universalidad para impulsar el constitucionalismo democrático y de libre
determinación de los pueblos, limitar el poder de los gobiernos o gobernantes y sobre
todo, garantizar los derechos humanos.
En este marco se concibe una constitución, que generalmente nace de sus
ciudadanos que la elaboran, la consensuan y la aprueban para su aplicación e
implementación, la misma que luego puede ser modificada o enmendada para
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mejorarla con el mismo procedimiento o a través de sus representantes llamados
senadores, diputados, asambleístas o legisladores, como comúnmente se los conoce.
La constitución del Ecuador no ha sido la excepción, nació en el 2008 con estos
preceptos legales y sobre todo garantista de los derechos humanos y de la naturaleza
para organizar el desarrollo sostenido en todos sus ámbitos.
La gestión de las entidades, sean estas públicas o privadas actualmente están
siendo exigidas por los desafíos del mundo moderno de la producción de bienes y
servicios para satisfacer las necesidades de los individuos; en este contexto, se
requiere establecer claramente los objetivos, metas y estrategias que permitan lograr
bienestar para los servidores y servidos en el marco de una estructura organizativa
que tenga una misión y visión bien definida, que solo se logra concibiendo planes a
corto, mediano y largo plazo.
Por lo que la administración de una entidad moderna debe desarrollar una cultura
de planificación estratégica de todas sus actividades y proyectos, con eficiencia,
eficacia y efectividad en el uso de sus recursos, para lograr el máximo rendimiento y
satisfacción, a través de un buen sistema de gestión y operación con un estricto
régimen de monitoreo, control y evaluación, determinando los indicadores de gestión
ajustados a su realidad para la toma de decisiones.
Por las razones anteriores nació la auditoría de gestión en estas entidades, para
examinar el trabajo de los hechos pasados como elemento básico para conocer la
realidad del manejo económico de sus recursos, misma que la realiza un Auditor
Profesional que al final emite un informe que contiene todo su proceso con
conclusiones y recomendaciones.
En Ecuador, así concebida, se aplica en todas las entidades a excepción del
sector público, porque desde el 2015 con una enmienda constitucional aprobada por
la Asamblea Nacional, se le quitó a la Contraloría General del Estado esta potestad
que estaba consagrada en esta constitución, para evitar duplicidad de funciones entre
organismos públicos; aunque en agosto de 2018 la Corte Constitucional con sentencia
No 18 las declaró inconstitucional, la que fue publicada en el registro oficial No 79 el
30 de abril de 2019.
Las entidades públicas son todas las instituciones establecidas por el Estado para
cumplir con su rol de ejecutar, controlar y supervisar todas las actividades de la
sociedad en el marco de su competencia; creadas desde tiempos muy remotos a la
sombra de las teorías: institucional y capacidades dinámicas, desde una perspectiva
sociológica, considerando el comportamiento humano como decidor del desarrollo
social.
En este contexto se puede observar a las organizaciones como los entes
gubernamentales que tienen la capacidad para adaptarse a cualquier circunstancia
que demande el entorno en el que se desenvuelve, con el objetivo de satisfacer sus
necesidades de manera individual o en cooperación con otras entidades públicas o
privadas.
Estas entidades tienen la capacidad de ligar elementos colaterales y parecidos, y
ordenar sus relaciones de coexistencia pacífica en la ejecución de las actividades y
procesos requeridos para satisfacer las necesidades más sentidas de la población;
dinamizando así la gobernanza como el proceso fundamental de la función pública
del estado.
Bajo estas concepciones, el Ecuador tiene organizado el sector público con todas
sus entidades adscritas a la función ejecutiva, legislativa y judicial, así como, con una
fuerte desconcentración de las entidades de los gobiernos autónomos provinciales,
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cantonales y parroquiales; mismas que por disposiciones constitucionales y legales
tienen que planificar sus actividades a largo, mediano y corto plazo, para lograr los
objetivos del estado y presupuestando permanentemente el origen y uso de los
recursos públicos, que deben ser controlados y fiscalizados por los organismos
públicos de control correspondientes, como la Contraloría General del Estado.
Ante el problema presentado en el país por la falta de control a la gestión en estas
entidades, como consecuencia de la eliminación de competencias a la primera
entidad de control, a través de las Enmiendas Constitucionales del 2015, nace esta
investigación para conocer la realidad del problema, así como conocer el resultado
provocado por la no ejecución de estas auditorías producto de las enmiendas. El
objetivo planteado fue conocer la incidencia de las Enmiendas Constitucionales en la
ejecución de la auditoría a la gestión por parte de la Contraloría a las entidades
públicas ecuatorianas; para lo cual se analizarán los conceptos más importantes
como la Constitución y el Constitucionalismo, Enmiendas constitucionales, Auditoría
y Auditoría de gestión, Organizaciones públicas y Organizaciones públicas de control,
Organizaciones de control en el Ecuador, Contraloría General del Estado del Ecuador,
Enmiendas constitucionales a las normas de la Contraloría General del Estado del
Ecuador y la Declaratoria de la Inconstitucional de las mismas por parte de la Corte
Constitucional del Ecuador.
También se analizó toda la documentación existente sobre estas Enmiendas,
aunque hay que reconocer que se ha escrito muy poco sobre este tema desde el
punto de vista de la auditoría; la información obtenida se contrastó con las
resoluciones tomadas por los diferentes organismos sobre la vigencia de las mismas
y la incidencia en el control de la gestión de los organismos públicos y privados que
administren recursos de la potestad estatal producto de las enmiendas por parte de
la Contraloría, así como con la experiencia de los autores en relación con el tema
desde el punto de vista de la Auditoría de Gestión, empleando los métodos empíricos
de investigación científica para describir y explicar la realidad, así como para recabar,
resumir e interpretar sus resultados.
Fundamentación
Como marco teórico de esta investigación se profundizará teorizando los conceptos
más importantes del problema planteado que permita comprender su realidad y
proponer alternativas de solución:
a. Lineamientos conceptuales sobre la Constitución y el Constitucionalismo
Según la Universidad Nacional Autónoma de México – UNAM (2016), para hablar
de constitución se debe relacionar los conceptos constitucionalismo y teoría de la
constitución en sus significados teórico e histórico, en donde la Constitución es la ley
fundamental de un país, a partir de la cual, se organiza y se desenvuelve un sistema
de normas en el que se otorga a las personas o a un grupo de personas una serie de
derechos y responsabilidades, organizando así el poder social, económico, político y
cultural de un país.
Con lo que los autores sin ser entendidos en asuntos constitucionales y legales
están de acuerdo porque conocen cómo funcionan los derechos y deberes
constitucionales al interior de una sociedad como la ecuatoriana, que tiene una
organización de Estado Presidencialista, con tres funciones principales con los
mismos niveles de autoridad y responsabilidad, que son: la Ejecutiva, representada
por el Presidente de la República con todos sus Ministerios o Secretarías de estado
e instituciones adscritas; la Legislativa, conformada por la Asamblea nacional con
todos sus Asambleístas nacionales, provinciales, de migrantes y andinos; y la Judicial,
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91
con su Consejo de la judicatura, Corte constitucional, Corte suprema de justicia,
Cortes superiores provinciales, Juzgados de los diferentes procesos legales y demás
dependencias.
Según Díaz (2018), el significado histórico del constitucionalismo señala que el
término Constitución posee un sentido y valor fundamentalmente histórico, producto
de la evolución manifestada en los diversos textos constitucionales, los que ofrecen
un legado que se resume en las ideas garantistas de los derechos, la separación de
poderes sintetizados en el Estado de derechos y el principio democrático, así como
el valor de la constitución como norma suprema.
Lo que compartimos, porque las constituciones más modernas como la
ecuatoriana es garantista de los derechos de los ciudadanos, de la naturaleza y de
los derechos humanos, así como su declaración de la separación de funciones para
lograr la gobernabilidad de la sociedad; tanto así, que en el Art. 1 de la Constitución
del 2008 vigente expresa, que el Ecuador es un Estado constitucional de derechos y
justicia: social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural,
plurinacional y laico; se organiza como República y se gobierna de manera
descentralizada; la soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de
la autoridad y se ejerce a través de los órganos del poder público y de las formas de
participación directa previstas en la constitución; los recursos naturales no renovables
del territorio del estado pertenecen a su patrimonio inalienable, irrenunciable e
imprescriptible.
b. Concepciones de la Enmienda Constitucional
La Enmienda constitucional según Palomino (2018), es el dogma o la teoría
constitucional que sin duda alguna, es el mejor recetario y soporte para desarrollar
una verdadera reforma constitucional; que concibe y diferencia la mutación y la
enmienda constitucional como procedimientos, indicando que, según la Real
Academia Española (2001), el vocablo Reforma equivale a la acción y efecto de
reformar o reformarse, y el de Reformar significa volver a formar, rehacer, modificar
algo, con la intención de mejorarlo; mientras que, Mutación significa acción y efecto
de mudar o mudarse; y que Enmienda equivale a la acción y efecto de enmendar,
propuesta de variante, adición o reemplazo de un proyecto, dictamen, informe,
documento análogo.
Con lo que compartimos, porque esa es la concepción correcta de este
procedimiento parlamentario; aunque las enmiendas constitucionales realizadas por
la Asamblea nacional en el Ecuador en el 2015, tuvieron como finalidad según los
asambleístas corregir errores literales y gramaticales en la redacción original de la
Constitución del 2008, para evitar malas interpretaciones y duplicidad de funciones
entre organismos públicos; y en el caso específico del Art. 211 y 212 de la
responsabilidad y funciones de la Contraloría General del Estado, fue una supresión
y suplantación de oraciones y términos relacionados con la potestad de medir el logro
de objetivos de la gestión en las entidades públicas; eliminando y reemplazando así
parte de sus enunciados en lo relacionado con la capacidad de esta entidad para
ejecutar el control a la gestión en todos los organismos del sector público.
Las Enmiendas constitucionales según Redondo (2001), explica que el derecho
parlamentario no revela diferencia entre la Iniciativa legislativa y la Enmienda, pero
concibe a la enmienda como una iniciativa menor, o como una pseudopropuesta o
simplemente como el corolario de una iniciativa; aunque estos instrumentos son
distintos y su diferencia radica en la finalidad a la que responden uno u otro
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procedimiento de participación, para lo que hay que profundizar en sus orígenes, pese
a que coinciden en el tiempo de aparecimiento.
La facultad de proponer alternativas y modificaciones a los textos de estas
iniciativas es similar a la discusión parlamentaria actual, que se somete a las normas
y rutinas legislativas; los parlamentos en donde no se admite el derecho de enmienda,
se los consideran asambleas representativas pero no democráticas; aunque por
primera vez en la historia parlamentaria española, se introdujo el concepto enmienda
en el Reglamento del congreso de 1838.
Anteriormente los diputados se limitaban a discutir y votar las iniciativas del
monarca, pero no tenían el derecho de modificar los textos; como el artículo 34 de la
Constitución francesa de 1799, que negaba a los parlamentarios la capacidad de
discusión y enmienda, pero su colaboración consistía en votar el proyecto tal y como
era entregado.
La iniciativa y la enmienda se diferencian también en función de los fines que
persiguen; la iniciativa es uno de los principales procedimientos con los que cuenta
un Ejecutivo para impulsar su política y sacar adelante sus promesas electorales;
mientras la capacidad de presentar enmiendas resulta ser un elemento que equilibra
el poder del Ejecutivo en la elaboración de leyes, permitiendo a los parlamentarios
ejercer la función legislativa que constitucionalmente les corresponde para enmendar
todo lo que no esté bien; por lo tanto, a través de enmiendas los representantes
colaboran en la formación de la ley y al mismo tiempo plantean sus propuestas y
alternativas, sin olvidar que con las enmiendas la mayoría puede controlar y modificar
las iniciativas que se someten a discusión.
En resumen, para los autores, las enmiendas son un control político parlamentario
que se utiliza para modificar o suprimir toda iniciativa de ley que proponga el ejecutivo,
en lo que los legisladores consideren que no están de acuerdo, porque a su criterio
no resuelven los problemas de la sociedad. En el caso ecuatoriano, las enmiendas
constitucionales de la Asamblea Nacional del Ecuador de diciembre de 2015 según
Ediciones Legales (2016), no se realizaron sobre la base de una iniciativa del
Ejecutivo, sino por iniciativa propia de los Asambleístas que les otorga el artículo 441
de la Constitución del 2008 que indica, que la enmienda de uno o varios artículos de
la Constitución que no altere su estructura fundamental, o el carácter y elementos
constitutivos del Estado, que no establezca restricciones a los derechos y garantías,
o que no modifique el procedimiento de reforma de la Constitución, se realizará:
1. Mediante referéndum solicitado por la Presidenta o Presidente de la República,
o por la ciudadanía con el respaldo de al menos el ocho por ciento de las personas
inscritas en el registro electoral.
2. Por iniciativa de un número no inferior a la tercera parte de los miembros de la
Asamblea Nacional.
El proyecto se tramitará en dos debates; el segundo debate se realizará de modo
impostergable en los treinta días siguientes al año de realizado el primero. La reforma
sólo se aprobará si obtiene el respaldo de las dos terceras partes de los miembros de
la Asamblea Nacional.
c. Definiciones de Auditoría y de Auditoria de Gestión
La Auditoría según Manrique (2019), es un proceso sistemático para obtener y
evaluar evidencias de manera objetiva, que se aplica en distintas actividades de una
organización social como empresas privadas y públicas, entidades de otros sectores,
ámbito fiscal, operacional, medioambiental, forense e informático; distinguiendo así a
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las auditorias tributaria, financiera, administrativa o de gestión, operativa,
gubernamental, ambiental, académica y forense.
Fundamento con el que nos identificamos, porque la auditoría de manera general
es el examen que se le realiza a cualquier entidad, empresa o negocio con el objetivo
de conocer si sus actividades administrativas y operativas, económicas y financieras
se realizan apegadas a las normas de control vigentes, lo que se conoce al finalizar
el trabajo con la emisión de un informe que contiene todo su proceso así como con
conclusiones y recomendaciones para la toma de decisiones correctivas y de mejora
La Auditoría de gestión según Vásquez y Pinargote (2018), es una herramienta
de mejoramiento continuo para las organizaciones, porque con su aplicación se
evalúa el cumplimiento de metas y objetivos a través de procesos de efectividad,
eficiencia y eficacia; por lo que, en toda organización sus directivos la deben
considerar, porque es una herramienta de mejoramiento permanente que garantiza la
calidad exigida por la globalidad de economía actual.
Criterio que compartimos, porque la Auditoría de gestión también llamada
Auditoría administrativa, es la evaluación indisoluble que se le realiza a las actividades
administrativas y operativas de una organización sea esta pública o privada, para
conocer el uso eficiente, efectivo y eficaz de sus recursos, basado en la gestión de
las mismos a través de los sistemas de planificación y programación para el logro de
sus objetivos institucionales, midiendo sus alcances con indicadores de gestión
definidos para el efecto; actividad realizada por un Auditor profesional que al final de
su trabajo emite un informe con todo el proceso ejecutado con conclusiones y
recomendaciones para la toma de decisiones directivas.
d. Las Organizaciones Públicas y Las Organizaciones Públicas de Control
Las Organizaciones públicas según Ramió (2012), expresa que las
Administraciones públicas son organizaciones a las que les corresponden satisfacer
las necesidades de la comunidad; por lo que cualquier Administración pública es una
organización, así como las entidades que forman parte de la misma, sean éstas
independientes como agencias, organismos autónomos o empresas públicas, o
dependientes como departamentos centrales; aunque su entorno esté configurado
por otras unidades administrativas y que sus objetivos y decisiones estén
condicionadas por instancias superiores; como una Municipalidad, que es una
organización pública pero con sus unidades administrativas diferenciadas
formalmente como independientes o no; que pueden ser consideradas como si fueran
organizaciones con entidad propia, ya que poseen todos los elementos que
caracterizan a una organización.
Con lo que estamos de acuerdo, porque a las administraciones públicas en la
actualidad, también se las conoce como Organismos públicos, sean estos pequeños,
medianos o grandes independientes o dependientes según sea el caso. También hay
que indicar, que a éstas se diferencian de las privadas, nombrándolas como entidades
u organismos públicos y a las otras como empresas, aunque la modernidad ha
incorporado en los últimos tiempos la figura de las Empresas Públicas – EP que son
las entidades públicas productivas, con normas de funcionamiento como empresas
privadas, porque intervienen en el mercado con productos que también pueden ser
producidos por la empresa privada.
Las Organizaciones públicas de control según Aguilar (2007), asegura que el
control es una de las funciones propias del Estado, lo ejercen de una u otra manera,
todas las instituciones que lo conforman, especialmente para regular las actividades
privadas con la emisión de las normas que correspondan, aunque resulten
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insuficientes si no viene acompañadas de funciones de control, que aseguren el
cumplimiento de esas normas, según lo afirma Sayagués (1986).
Los investigadores asentimos lo expresado, porque todas las naciones del mundo
cuentan con muchos organismos de control, que permiten que todas las actividades
de la sociedad se realicen en el marco de las normas estatuidas para la convivencia
pacífica y la honradez en el manejo de sus recurso; estos organismos son muy
diversos dependiendo del país y de su sistema de gobierno, pero se identifican
entidades u organismos de control en lo electoral, social, militar, constitucional,
policial, justicia, legislativo, administrativo, recursos, empresarial, bancario, seguro,
cooperativo, educativo, salud, ambiente.
La fundamentación teórica antes descrita permite abordar el problema del tema
de esta investigación, para lo cual es necesario analizar lo siguiente:
I. Los Organismos Públicos de Control en el Ecuador
Los Organismos públicos de control en el Ecuador según la Asamblea Nacional
del Ecuador (2008), se reconocen en la Constitución vigente en su Título IV
Participación y Organización del Poder, Capítulo Quinto, Función de las Entidades de
Transparencia y Control Social, Sección Primera Naturaleza y Funciones, Art. 204,
diciendo que el pueblo es el mandante y primer fiscalizador del poder público, en
ejercicio de su derecho a la participación. La Función de Transparencia y Control
Social promoverá e impulsará el control de las entidades y organismos del sector
público, y de las personas naturales o jurídicas del sector privado que presten
servicios o desarrollen actividades de interés público, para que los realicen con
responsabilidad, transparencia y equidad; fomentará e incentivará la participación
ciudadana; protegerá el ejercicio y cumplimiento de los derechos; y prevendrá y
combatirá la corrupción. La Función de Transparencia y Control Social estará formada
por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, la Defensoría del Pueblo,
la Contraloría General del Estado y las Superintendencias. Estas entidades tendrán
personalidad jurídica y autonomía administrativa, financiera, presupuestaria y
organizativa.
Según la Función de Transparencia y Control Social (2019), en su Plan nacional
de integridad pública y lucha contra la corrupción 2019-2023, esta función la
conforman los siguientes organismos públicos de control: Contraloría General del
Estado; Superintendencia de Control del Poder de Mercado; Consejo de Participación
Ciudadana y Control Social; Superintendencia de Economía Popular y Solidaria;
Superintendencia de Compañías, Valores y Seguros; Superintendencia de Bancos;
Defensoría del Pueblo; Superintendencia de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión
del Suelo; Superintendencia de la Información y Comunicación; y la Secretaria
Técnica del Comité de Coordinación de la Función de Transparencia y Control Social.
Por lo antes indicado, el sistema de control público en el Ecuador, se ejecuta a
través de esta función del Estado, que está conformada por las entidades y
organismos antes mencionados, pero del cual, no forma parte la Secretaría Nacional
de la Administración Pública, que según los asambleístas en sus argumentos de
enmienda, era la función encargada de realizar el control a la gestión en las entidades
y organismos públicos.
Según el Instituto Nacional Estadísticas y Censos – INEC (2012), la Secretaría
Nacional de la Administración Pública – SNAP es una de las oficinas integrales de la
Presidencia de la República, misma que en los Art. 13 y 14 Organización de la Función
Ejecutiva, publicado en el Registro Oficial No 536, del lunes 18 de marzo de 2002, el
Secretario General de la Administración Pública asesora y asiste al Presidente de la
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Incidencia de las enmiendas constitucionales en la auditaría a la gestión…
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República en la adopción y ejecución de las políticas generales del Estado, para lo
cual coordina y realiza las gestiones que se requiera con los ministros de Estado y
demás funcionarios del sector público; por lo que corresponde a esta Secretaría el
despacho de los asuntos administrativos de la Presidencia.
Las funciones expuestas anteriormente, permiten ratificar que este organismo no
tiene competencia para realizar el control a la gestión en las entidades y organismos
del sector público como se afirmaba.
II. La Contraloría General del Estado del Ecuador.
En la referida Constitución de los Organismos públicos de control en el Ecuador
del tema anterior, en el Título y Capítulo descrito y en la Sección tercera se reconoce
a la Contraloría General del Estado como una de las entidades de control, según el
Art. 211 ésta es un organismo técnico encargado del control de la utilización de los
recursos estatales, y la consecución de los objetivos de las instituciones del Estado y
de las personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos, y
el Art. 212 serán funciones de este Organismo, además de las que determine la ley:
- Dirigir el sistema de control administrativo que se compone de auditoría interna,
auditoría externa y del control interno de las entidades del sector público y de las
entidades privadas que dispongan de recursos públicos.
- Determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de
responsabilidad penal, relacionadas con los aspectos y gestiones sujetas a su control,
sin perjuicio de las funciones que en esta materia sean propias de la Fiscalía General
del Estado.
- Expedir la normativa para el cumplimiento de sus funciones.
4. Asesorar a los órganos y entidades del Estado cuando se le solicite.
Disposiciones legales que confirman la función de control que tiene la Contraloría
sobre todos los recursos que administran las entidades públicas y las empresas u
organizaciones privadas, que hayan recibido o reciban recursos del Estado para
ejecutar sus actividades de producción o servicios en beneficio de la comunidad.
III. Las Enmiendas constitucionales a las normas de la Contraloría General del
Estado del Ecuador.
Las enmiendas constitucionales a las normas de la Contraloría según Ediciones
Legales (2016), se realizaron en sesión del 3 de diciembre de 2015, el Pleno de la
Asamblea Nacional del Ecuador aprobó las Enmiendas Constitucionales;
considerando que, el artículo 441 de la Constitución de la República prescribe que se
puede realizar la enmienda de uno o varios artículos de la Constitución cuando no se
altere su estructura fundamental, el carácter y elementos constitutivos del Estado, no
se establezca restricciones a los derechos y garantías y no se modifique el
procedimiento de reforma de la Constitución; que de conformidad con este artículo
para la aprobación de la enmienda se requiere el respaldo de las dos terceras partes
de los miembros de la Asamblea Nacional; y, en uso de sus atribuciones
constitucionales y legales, aprueba las Enmiendas a la Constitución de la República
del Ecuador; mismas que en lo relacionado con la responsabilidad y funciones de la
Contraloría General del Estado, fueron: Art. 6, en el artículo 211, suprímase la frase",
y la consecución de los objetivos de las instituciones del Estado", y Art. 7, en el artículo
212 numeral 2, suprímanse las palabras "y gestiones" y sustitúyase la palabra
"sujetas" por "sujetos"; dado en Quito, Provincia de Pichincha, en la Sala de Sesiones
del Pleno de la Asamblea Nacional.
Esta disposición mutila o cercena las competencias que tenía la Contraloría para
controlar la gestión de las máximas autoridades de las entidades públicas, midiendo
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el uso de los recursos públicos con indicadores resultantes de la ejecución de planes,
programas y proyectos, dirigidos a la consecución de los objetivos del estado.
IV. La Declaratoria de inconstitucionalidad de las enmiendas
La Declaratoria de inconstitucionalidad de las enmiendas de 2015 a la
Constitución según LEXISFINDER (2019), fue realizada por la Corte Constitucional
del Ecuador con Resolución No 18 del 2 de agosto de 2018 y publicada en el Registro
oficial edición constitucional No 79 del 30 abril de 2019, considerando que personas
naturales, organizaciones sociales y movimientos políticos presentaron una demanda
de acción pública de inconstitucionalidad en contra de las Enmiendas a la
Constitución de la República del Ecuador, aprobadas por la Asamblea Nacional el 3
de diciembre de 2015 y promulgadas en el Suplemento del registro oficial No 653 de
21 de diciembre de 2015, con los siguientes elementos:
- Aceptar las demandas de acción pública de inconstitucionalidad No 0102-15-in,
0006-16-in y 0008-16-in.
- Negar las demandas de acción pública de inconstitucionalidad Nos 099-15-in,
0100-15-in, 001-16-in, 002-16-in, 003-16-in, 004-16-in y 005-16-in.
- En ejercicio de la facultad consagrada en el artículo 436 numerales 1 y 2 de la
Constitución de la República, en concordancia con el artículo 76 numerales 4, 5 y 6
de la Ley orgánica de garantías jurisdiccionales y control constitucional, se declara la
Inconstitucionalidad por la forma de las Enmiendas a la Constitución de la República
del Ecuador, aprobadas por la Asamblea Nacional del ecuador el 3 de diciembre de
2015, a excepción de las enmiendas constantes en los artículos 2 y 4 que modificaron
los artículos 114 y 144 de la Constitución de la República, en virtud de que fueron
derogadas por efecto de la promulgación de los Resultados del Referéndum y la
Consulta popular efectuados el día 4 de febrero de 2018, en el Suplemento del
registro oficial No 180 de 14 de febrero de 2018.
Esta resolución legal a partir de su publicación, devuelve en el caso de la
Contraloría General del Estado la potestad de ejecutar las Auditorías de Gestión, al
uso de los recursos públicos por parte de los Organismos públicos y privados que
administren recursos del estado, para conocer la calidad del gasto e inversión
ajustada a la eficiencia, eficacia y efectividad de los planes y programas y proyectos
elaborados y ejecutados para el efecto; medidos con indicadores de gestión propio
de estas actividades, en beneficio de la sociedad para lograr el desarrollo del país.
METODOLOGÍA
La metodología utilizada en este trabajo representó la serie de métodos y técnicas de
rigor científico que se aplicaron sistemáticamente durante el proceso de la
investigación para alcanzar el resultado teórico válido, que permitió comprender la
realidad del problema, analizar sus consecuencias y determinar su incidencia con
resultados concretos, los mismos que fueron:
1. Los Métodos utilizados para ejecutar esta obra de investigación científica según
Cabezas, Andrade, y Torres (2018), fueron:
Inductivo-Deductivo. Para inducir y deducir los hechos de las actividades de las
Enmiendas constitucionales desde su contexto general hasta sus particularidades y
viceversa, que a partir de la bibliografía analizada trasladarse desde el conocimiento
objeto de estudio a la comprensión de sus efectos en las actividades del control de
las entidades públicas y privadas que administran recursos del Estado.
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Incidencia de las enmiendas constitucionales en la auditaría a la gestión…
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Histórico-Lógico. Para investigar la historia, fundamentos, elementos y proceso de las
Enmiendas constitucionales, para comprender los principios y condiciones en las que
se desarrollaron.
Analítico-Sintético. Para detallar de manera concreta los elementos relacionadas
con las Enmiendas constitucionales, manifestados en el problema investigado.
Cualitativo-Cuantitativo. Para recolectar los datos relacionados con las
Enmiendas constitucionales y sus efectos con o sin medición numérica, para realizar
los análisis requeridos e interpretar sus resultados.
La aplicación de estos métodos en la investigación permitieron conocer la realidad
del problema investigado, estableciendo las causas que provocan los problemas y
lograr conocer los resultados de la no aplicación de las auditorías de gestión por parte
de la Contraloría General del estado por la aprobación de las Enmiendas
constitucionales.
2. La teorización del problema analizado se basó en la investigación bibliográfica
documental que según Rodríguez (2013), es el proceso sistemático de recolección,
selección, clasificación, evaluación y análisis de contenidos del material empírico
impreso y gráfico, físico y virtual, que sirvió de fuente teórica de información
conceptual y metodológica para esta labor; lo que permitió conocer su realidad,
estableciendo las causas que provocaron el problema y los resultados de la aplicación
de las Enmiendas constitucionales que no permitieron ejecutar las Auditorías de
gestión a la Contraloría.
Según esta misma fuente, los Materiales utilizados en la investigación para la
recolección, procesamiento y análisis de la información, en primer lugar fueron todos
los datos teóricos y técnicos consultados, que se realizó considerando primeramente
el objetivo de la investigación, definiendo los tipos de fuentes bibliográficas y los
documentos requeridos; y en segundo lugar las fuentes bibliográficas y documentales,
se definieron y se clasificaron de acuerdo a los criterios de selección que se
necesitaban, los mismos que fueron:
De pertinencia. Que las fuentes consultadas estuvieran en concordancia con el
objetivo de la investigación, aportando conocimientos, enfoques, teorías, conceptos y
experiencias significativas para fundamentar la investigación;
De exhaustividad. Que las fuentes consultadas fueran la mayor cantidad posibles,
necesarias y suficientes para fundamentar el trabajo, sin exclusiones y permitiendo
su enumeración y clasificación; y
De actualidad. Que las fuentes consultadas fueran actuales para asegurar
información de último tiempo, con recientes hallazgos y antecedentes empíricos
pertinentes, referidos a sucesos del pasado reciente.
Con estos procedimientos de trabajo teóricos y prácticos, se fundamentó la
investigación, se analizó profundamente el problema y se determinaron los resultados
producto de sus incidencias.
RESULTADOS Y DISCUCIÓN
Los resultados de esta investigación están íntimamente ligados a las Incidencias de
las Enmiendas constitucionales en la Auditaría a la gestión de las entidades públicas
ecuatorianas, que correspondían según la Constitución del 2008 a la Contraloría
General del Estado y su discusión sometida a la poca información escrita sobre los
efectos de estas Enmiendas en lo relacionado con la Auditoría de gestión, los mismos
que son:
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1. Impacto legal negativo de las Enmiendas constitucionales. Para mayor
comprensión de los impactos legales de estas enmiendas en la responsabilidad y las
funciones de este Organismo de control, se presenta la Tabla 1:
Tabla 1:
Comparativo de la responsabilidad y las funciones de la Contraloría entre la Constitución y
las Enmiendas
Parte afectada del
contenido de los artículos
de la constitución de 2008
Contenido de las
enmiendas de 2015 a los
artículos de la constitución
Parte afectada del
contenido de los artículos
de la constitución luego de
las enmiendas
Art. 211.- La Contraloría
General del Estado es un
organismo técnico encargado
del control de la utilización de
los recursos estatales, y la
consecución de los objetivos
de las instituciones del
Estado y de las personas
jurídicas de derecho privado
que dispongan de recursos
públicos.
Art. 6.- En el artículo 211,
suprímase la frase ", y la
consecución de los objetivos
de las instituciones del
Estado".
Art. 211.- La Contraloría
General del Estado es un
organismo técnico encargado
del control de la utilización de
los recursos estatales, y de
las personas jurídicas de
derecho privado que
dispongan de recursos
públicos.
Art. 212.- Serán funciones de
la Contraloría General del
Estado, además de las que
determine la ley:
2. Determinar
responsabilidades
administrativas y civiles
culposas e indicios de
responsabilidad penal,
relacionadas con los
aspectos y gestiones sujetas
a su control, sin perjuicio de
las funciones que en esta
materia sean propias de la
Fiscalía General del Estado.
Art. 7.- En el artículo 212
numeral 2, suprímanse las
palabras "y gestiones" y
sustitúyase la palabra
"sujetas" por "sujetos".
Art. 212.- Serán funciones de
la Contraloría General del
Estado, además de las que
determine la ley:
2. Determinar
responsabilidades
administrativas y civiles
culposas e indicios de
responsabilidad penal,
relacionadas con los
aspectos sujetos a su control,
sin perjuicio de las funciones
que en esta materia sean
propias de la fiscalía general
del Estado.
Elaborado por: Elaboración propia
El contenido legal de la responsabilidad y las funciones constitucionales de la
Contraloría, resultante de la aplicación de las Enmiendas constitucionales aprobadas
por la Asamblea desde diciembre de 2015, que eliminaron y sustituyeron oraciones y
palabras en la redacción de los Art. 211 y 212 de la Constitución de 208, impactaron
negativamente en la responsabilidad y funciones de este Organismo, porque
excluyeron de su acción legal de control, la ejecución de las Auditorías de gestión a
las entidades y organismos públicos y a las empresas privadas que administraron
recursos del Estado en el período que estuvieron vigentes.
Discutiendo este resultado, se revela la acuciosidad con la que se eliminaron y
sustituyeron oraciones y palabras con las Enmiendas, a las disposiciones de las
funciones constitucionales de la Contraloría, hace pensar que se hicieron para evitar
que la primera entidad de control del país, ejecutara el control a la Gestión de los
funcionarios y empleados públicos de las diferentes entidades; es decir, evitar que
esta institución exigiera cuentas del uso de los recursos, midiéndolos con indicadores
de gestión para determinar el grado de consecución de los objetivos del estado.
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Incidencia de las enmiendas constitucionales en la auditaría a la gestión…
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En este análisis El Universo (2015), establece que, en los debates de las enmiendas,
los Asambleístas interesados argumentaron que estas modificaciones buscaban
evitar la duplicidad de funciones entre la Contraloría y otros órganos del poder público
y lograr eficiencia en la administración pública. De igual manera, en el segundo debate
en la Comisión ocasional de enmiendas, se argumentó que la Secretaría de la
Administración Pública, era la función encargada de realizar el control de la Gestión
de las entidades u organismos de la función ejecutiva, para la consecución de los
objetivos de los planes, programas y proyectos; porque los productos del control de
la gestión que realiza esta secretaría, son insumos para que el Presidente de la
República rinda cuentas al país; así como de que el rol primigenio de la Contraloría
es el de ser juez de cuentas.
2. Auditorías de gestión ejecutadas. Según El Universo (2015), por declaraciones
del Contralor Carlos Polit, entre el 2007 y el 2014 la Contraloría General del Estado
ejecutó 433 Auditorías de gestión que abarcaron áreas de servicios de salud,
sistemas de recursos humanos, riego, informáticos y otros sectores; con lo que mejoró
la calidad del gasto en estas entidades, optimizando la utilización de los recursos
públicos en beneficio del país y de las comunidades de las entidades auditadas.
En la discusión de este resultado, la fuente antes indicada, señalaba también que
el Contralor de la época manifestó su desacuerdo con la iniciativa y la aprobación del
proyecto de las Enmiendas, reiterando que era antitécnico porque en todo examen
que realiza la Contraloría el componente de gestión es un factor que está presente,
de manera indisoluble, por la razón de que el control de los recursos públicos es un
sistema y no un conjunto aislado de actividades.
3. Auditorías de gestión que se dejaron de ejecutar. Si consideramos que del
2015 hasta el 2019 que estuvieron vigentes las Enmiendas, declaradas
inconstitucionales en este último año, fueron 4 años que no se ejecutaron las
Auditorías de gestión por parte de la Contraloría, en relación con el resultado anterior,
sería el 57,14% que no se ejecutaron en este periodo, representando 247 exámenes
que se dejaron de hacer, a las diferentes entidades públicas y a las organizaciones
privadas que administraron fondos públicos, producto de la supresión de las normas
señaladas anteriormente; permitiendo así el aumento de casos de colusión en la
mayoría de áreas de servicios y de dotación de infraestructura del Estado, que se
tramitan en la justicia ordinaria por denuncias ciudadanas e iniciativas propias de la
Fiscalía General del Estado.
Profundizando esta discusión, se ratifica que en este período que no se realizaron
las auditorías a la gestión de las diferentes entidades públicas, dejándose de controlar
el uso de los recursos; con lo que bien se habría controlado de mejor manera tanto
casos de colusión que se conocen actualmente, muchos de ellos ya han sido
sentenciados por los jueces y otros están en proceso de investigación por la justicia
ordinaria; en el mismo sentido según Primicias (2021), en el caso de la fracasada
construcción de la Refinería del Pacífico en el Aromo Manabí, que entre el 2011 y
2017 se le invirtieron USD 1.528 millones en nivelación y preparación del terreno y
una escasa infraestructura, de los cuales la Contraloría ha emitido glosas solidarias
por USD 1.223 millones por mal manejo de los recursos públicos, en octubre de 2020
luego de que terminó la auditoría a la gestión de ese proyecto; ratificando así la
importancia de este tipo de auditoría en la gestión pública ecuatoriana.
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CONCLUSIONES
La Constitución de 2008 vigente en su Art. 204, reconoce a los Organismos de control
en el Ecuador a aquellos que formen parte de la Función de Transparencia y Control
Social, como la encargada de impulsar el control de las entidades y organismos del
sector público, y de las personas naturales o jurídicas del sector privado que
desarrollen actividades de interés público; misma que está conformada por el Consejo
de Participación Ciudadana y Control Social, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría
General del Estado y las Superintendencias.
La referida Constitución en relación con la Contraloría en el Art. 211 indica, que
ésta es un organismo técnico encargado del control de la utilización de los recursos
estatales, y la consecución de los objetivos de las instituciones del Estado y de las
personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos y el Art.
212 detallan cada una de las funciones del mismo; lo que le da potestad a esta entidad
para auditar la gestión en las entidades públicas, cuando declara el control de los
recursos y la consecución de objetivos, los que siempre ha estado atado a la
preparación y ejecución de planes y proyectos institucionales.
Que las enmiendas constitucionales a las normas de la Contraloría, se realizó el
3 de diciembre de 2015 por el Pleno de la Asamblea Nacional del Ecuador, basado
en el artículo 441 de la Constitución que permite que se puede realizar la enmienda
de uno o varios artículos de la Constitución cuando no se altere su estructura, el
carácter y elementos constitutivos del Estado, no se establezca restricciones a los
derechos y garantías y no se modifique el procedimiento de reforma de la
Constitución; con la aprobación de las dos terceras partes de sus miembros;
disposición que mutila o cercena las competencias que tenía este Organismo para
controlar la gestión de las autoridades de las entidades públicas, midiendo el uso de
los recursos públicos con indicadores resultantes de la ejecución de planes y
proyectos, dirigidos a la consecución de los objetivos del estado; aunque la Corte
Constitucional del Ecuador con Resolución No 18 del 2 de agosto de 2018 y publicada
en el Registro oficial No 79 del 30 abril de 2019, por demandas presentadas por
personas naturales, organizaciones sociales y movimientos políticos; en ejercicio de
la facultad consagrada en el artículo 436 numerales 1 y 2 de la Constitución y en
concordancia con el artículo 76 numerales 4, 5 y 6 de la Ley orgánica de garantías
jurisdiccionales y control constitucional, declaró su Inconstitucionalidad por la forma;
Resolución que a partir de su publicación, devuelve a la Contraloría la potestad de
ejecutar las Auditorías de gestión, al uso de los recursos por parte de los Organismos
públicos y privados que administren recursos del Estado, para conocer la calidad del
gasto e inversión ajustado a la eficiencia, eficacia y efectividad de los planes y
proyectos elaborados y ejecutados para el efecto; medidos con indicadores de gestión
para beneficio de la sociedad ecuatoriana.
Que las incidencias más importantes de las Enmiendas realizadas a las funciones
constitucionales de la Contraloría fueron:
El impacto legal negativo de las enmiendas, que en el artículo 211, suprimió la
frase ", y la consecución de los objetivos de las instituciones del Estado", y en el
artículo 212 numeral 2, suprimió las palabras "y gestiones" y sustituida la palabra
"sujetas" por "sujetos"; con lo que se dejó de ejecutar las auditorías de gestión en las
entidades y organismos del sector público a partir de su aprobación el 3 de diciembre
de 2015.
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Incidencia de las enmiendas constitucionales en la auditaría a la gestión…
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Las auditorías de gestión realizadas, según el Contralor de la época entre el 2007 y
el 2014, se ejecutaron 433 Auditorías que abarcaron servicios de salud, sistemas de
recursos humanos, riego, informáticos y otros sectores, observándose mejoras en la
calidad del uso de los recursos del estado, lo que justificaba la importancia de esta
función en este Organismo de control para beneficio del país.
Las auditorías de gestión no realizadas, en el período de 4 años del 2015 al 2019
que estuvieron vigentes las Enmiendas, se hubieran podido realizar 247 Auditoría de
este tipo en relación con las ejecutadas del párrafo anterior, pese a su Declaratoria
de Inconstitucionalidad realizada en el 2018 y publicada en el 2019 por la Corte
Constitucional por mala votación de los miembros de la Asamblea, devolviendo así a
este Organismo de control toda su responsabilidad y funciones; con lo que se habría
controlado mejor tanto casos de colusión que actualmente se ventilan en la justicia
ordinaria, relacionados con: servicios y construcciones hospitalarias, educativas,
eléctricas, deportivas, petroleras, caminos y carreteras, puertos y aeropuertos, entre
otras áreas importantes.
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